Mập mờ pháp lý 'đất công': Khoảng trống cho tham nhũng

Cách “vẫy vùng” cũng không phức tạp là mấy, chỉ cần chính quyền cấp cơ sở “bật đèn xanh” vì mối quan hệ thân hữu hay tư lợi nào đó. Trên phạm vi rộng, câu chuyện còn phức tạp hơn: nhiều đại gia bất động sản thích đất nào thì chỉ cần chỉ tay là đất đó bị thu hồi giao cho mình, bất luận người đang sử dụng đất khốn khó đến mấy.

“Đất công”

Chúng ta hãy thử tìm xem, thuật ngữ “đất công” nói ra ai cũng hiểu nhưng được định nghĩa là gì trong pháp luật đất đai. Tôi đã lục tìm kỹ lưỡng, pháp luật đất đai nước ta trong mọi thời kỳ đều không quy định về “đất thuộc quyền tài sản công” và “đất thuộc quyền tài sản tư”. Do quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên mọi người ngại mổ xẻ sâu hơn về tài chính, nhiều khi toàn bộ đất đai được xem như là đất công (Luật Quản lý, sử dụng tài sản công nói như vậy).

Ở đây có một khái niệm “quyền tài sản” đối với đất đai cần làm rõ. Toàn dân vẫn nắm nguyên vẹn quyền sở hữu, nhưng sau khi thu tiền lúc giao đất hoặc cho thuê đất thì Nhà nước đã trao quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất. Ai được Nhà nước giao đất không thu tiền cũng phải chịu trách nhiệm về quyền tài sản công đối với đất đã giao.

Mãi đến năm 2015, Điều 115 của Bộ luật Dân sự mới có quy định khá lỏng lẻo về quyền tài sản có nội dung “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Quy định như vậy chỉ mới đóng vai trò quy định chung, chưa có những quy định cụ thể về quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất trong trường hợp quyền tài sản công và quyền tài sản tư.

Ở các nước chấp thuận sở hữu tư nhân hạn chế về đất đai, pháp luật đã quy định thật rõ đất thuộc sở hữu công và đất thuộc sở hữu tư, gọi là đất công và đất tư. Đất công thuộc quyền sở hữu nhà nước và nhà nước quyết định đưa vào sử dụng cho các mục đích công và được bán hoặc cho khu vực tư nhân thuê. Đất tư là đất do khu vực tư nhân làm chủ sở hữu, nhà nước thu thuế đất đai và tài sản gắn liền. Trong giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hóa, nhà nước thu chủ yếu từ bán đất công cho tư nhân, dần dần theo mức độ công nghiệp hóa, nhà nước chuyển sang thu chủ yếu từ cho thuê đất công; khi đã trở thành nước công nghiệp, nhà nước thu chủ yếu từ thuế tài sản bất động sản.

Bên cạnh đó, quá trình đầu tư phát triển vào khu vực công nghiệp, dịch vụ và đô thị làm cho giá đất tăng hàng ngày dựa vào mức độ thuận lợi của khu vực đất do đầu tư mang lại. Khi đó, một trong những nguồn thu lớn của nhà nước là thu giá trị tăng thêm của đất đai (betterment levy capture). Từ đây có thể thấy, quản lý đất công và đất tư có phương thức và mục tiêu rất khác nhau, cần phân biệt rõ hai loại đất này.

Ở Việt Nam, cũng cần làm rõ định nghĩa đất đai thuộc quyền tài sản công và đất đai do khu vực tư nhân sử dụng (đất đai thuộc quyền tài sản tư). Cụ thể hơn, có thể thấy đất đai thuộc quyền tài sản công là các loại đất do các cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước sử dụng (bao gồm các tổ chức chính trị, cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức sự nghiệp công lập); đất sử dụng vào mục đích công cộng không vì mục tiêu lợi nhuận; đất do cộng đồng dân cư sử dụng; đất chưa giao, chưa cho thuê; đất chưa sử dụng. Còn lại đất đã giao, cho thuê đối với các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân không thuộc phạm vi đất đai thuộc quyền tài sản công là đất đai do khu vực tư sử dụng, hay đất đai thuộc quyền tài sản tư. Có phân biệt được rành mạch mới có thể chống chọi hiệu quả với tình trạng “vẫy vùng” để công thành tư, chung thành riêng.

Theo số liệu kiểm kê đất đai năm 2020, tổng diện tích đất đai phi nông nghiệp thuộc khu vực quyền tài sản tư là 1.349.553 ha, trong đó hộ gia đình, cá nhân nắm giữ 747.648 ha, các tổ chức kinh tế nắm giữ 580.993 ha, các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài nắm giữ 20.912 ha. Đối với khu vực quyền tài sản công, tổng diện tích đất là 2.581.645 ha, trong đó các cơ quan, đơn vị của Nhà nước nắm giữ 496.908 ha, các tổ chức sự nghiệp công lập nắm giữ 124.543 ha, các tổ chức khác nắm giữ 3.052 ha, tổ chức ngoại giao nắm giữ 63 ha, UBND cấp xã nắm giữ 1.202.263 ha, tổ chức phát triển quỹ đất nắm giữ 3.586 ha, cộng đồng dân cư nắm giữ 728.258 ha.

Nhìn vào con số trên, có thể thấy khu vực đất đai thuộc quyền tài sản công lớn gần gấp đôi quỹ đất khu vực tư nhân sử dụng vào phát triển kinh tế. Phức tạp hơn là gần như việc sử dụng đất thuộc khu vực công khá lớn nhưng không có đánh giá gì về hiệu quả, tiết kiệm đất đai xảy ra hàng ngày và ở mọi nơi.

Sắp xếp lại việc sử dụng đất trong khu vực công

Ở các nước phát triển, luật đất có nội dung quản lý “đất công” chiếm tỷ trọng rất cao, mục tiêu sao cho sử dụng được tiết kiệm và hiệu quả cao với nhiều hệ thống chỉ số phức tạp. Đối với “đất tư”, người ta chỉ cần quan tâm tới hồ sơ địa chính để tính giá đất và tính thuế; việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo đã có tòa án.

Việt Nam cũng như nhiều nước XHCN cũ đã đổi mới cơ chế phát triển kinh tế, lấy kinh tế thị trường nhiều thành phần làm động lực phát triển, trong đó động lực chính từ kinh tế tư nhân trong và ngoài nước đã được xác định. Mọi quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường đều diễn ra quá trình “mất trật tự” trong việc chuyển tài sản công vào túi tư nhân. Nhiều tỷ phú mới hình thành từ bối cảnh “tranh tối, tranh sáng” giữa công và tư này. Đấy chính là quá trình “vẫy vùng” mà cổ nhân ta vẫn nói.

Chúng ta cần bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, nhưng cũng không được lợi dụng sở hữu toàn dân để làm mờ đi quyền tài sản gắn với quyền sử dụng đất.

Tại các nước có nền kinh tế chuyển đổi nói chung và tại Việt Nam nói riêng, việc sắp xếp lại quỹ nhà đất sử dụng trong khu vực công là một nhu cầu cần thiết. Trong kinh tế bao cấp, các cơ quan hành chính, tổ chức sự nghiệp, doanh nghiệp của nhà nước chiếm giữ một khối lượng lớn bất động sản, trong đó có nhiều nhà đất nằm tại các vị trí đất có giá trị cao. Khi chuyển từ kinh tế bao cấp sang kinh tế thị trường, nhu cầu sử dụng nhà đất của khu vực công giảm đi mạnh, nhà đất tại các vị trí có giá trị cao cần được chuyển từ khu vực nhà nước sang khu vực sản xuất, kinh doanh mà chủ yếu do các doanh nghiệp tư nhân thực hiện. Các tổ chức, cơ quan của nhà nước có thể chuyển tới các vị trí đất không có giá trị cao, miễn là phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mình và thuận tiện cho người dân liên hệ khi cần thiết. Nếu thu xếp lại bất động sản thuộc khu vực công sản thật hiệu quả thì đây là nguồn thu ngân sách cho nhà nước cực kỳ lớn.

Theo nhận định của Chính phủ, việc sử dụng nhà đất thuộc sở hữu công trên thực tế từ nhiều năm qua tại Việt Nam còn lãng phí, chưa khai thác tiềm năng do đất đai mang lại. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 80/2001/QĐ-TTg (24.5.2001) về việc sắp xếp lại nhà đất thuộc sở hữu nhà nước trên địa bàn TP.HCM, và được sửa đổi tại Quyết định 111/2002/QĐ-TTg (21.8.2002). Sau đó, mãi đến 2007, Thủ tướng Chính phủ mới ban hành Quyết định 09/2007/QĐ-TTg (19.1.2007) và sửa đổi bằng Quyết định 140/2008/QĐ-TTg (21.10.2008) để áp dụng cho cả nước. Quả là ta làm quá chậm và sự chậm trễ này làm tiêu hao rất nhiều nguồn lực công.

Tiếp theo 4 năm sau, Thủ tướng Chính phủ mới ban hành Quyết định 74/2005/QĐ-TTg (6.4.2005) quy định về sử dụng tiền chuyển quyền sử dụng đất, tiền bán nhà xưởng và các công trình khác khi tổ chức kinh tế phải di dời trụ sở, cơ sở sản xuất, kinh doanh theo quy hoạch. Sau một thời gian dài thực hiện các Quyết định trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định 167/2017/NĐ-CP (31.12.2017) và sửa đổi tại Nghị định 67/2021/NĐ-CP (15.7.2021) về quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công áp dụng cho các loại tài sản thuộc phạm vi công sản gồm nhà đất, xe ô tô và máy móc trang thiết bị. Như vậy, việc thì quá lớn để bảo vệ của công mà quy định quá chậm, suốt từ 1986 bắt đầu Đổi mới mà mãi tới 2021 mới có được một nghị định gần như có đầy đủ quy định.

Trên thực tế triển khai, chỉ có một số công ty nhà nước thực hiện được các quy định tại các nghị định 167 và 67 của Chính phủ, còn các đối tượng khác, phần lớn là doanh nghiệp cổ phần và các cơ quan, đơn vị, tổ chức của nhà nước chưa tích cực thực hiện. Các cơ quan, đơn vị của nhà nước thường lấy thế mạnh của các cơ quan trung ương không trả lại nhà đất tại các cơ sở cũ cho địa phương sau khi đã di dời đến các cơ sở mới. Đối với các tổ chức sự nghiệp công của nhà nước, nhất là các tổ chức đông người như trường đại học, bệnh viện lớn... thường đã nhận địa điểm mới nhưng cũng không muốn di dời, kéo dài việc sử dụng địa điểm cũ có lợi thế hơn cho hoạt động của mình tại nội đô.

Biến báo công tư từ việc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Nội dung trên đây mới nói về khu vực nhà đất công không tham gia sản xuất, kinh doanh. Doanh nghiệp nhà nước cũng nắm giữ một khối lượng bất động sản công rất lớn. Ngay tại các đô thị cũ, các cửa hàng ăn uống, cửa hàng thực phẩm, cửa hàng bách hóa, cửa hàng dịch vụ, kho lương thực… đều của Nhà nước, nhưng nay đã sang tay tư nhân rất nhiều. Sự biến báo công tư trong khu vực này còn nghiêm trọng hơn, kể từ trước khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, cho tới khi thử nghiệm cổ phần hóa với đất đai tính theo giá nhà nước, rồi tới nay vẫn rất lúng túng trong đưa đất đai vào cổ phần hóa. Nhiều doanh nghiệp tư nhân tự vỗ ngực về nghề săn đất của mình tại các doanh nghiệp cổ phần hóa.

Hiện nay, chúng ta đang sửa đổi Luật Đất đai để có một hành lang pháp lý dẫn đường tới nước công nghiệp có thu nhập cao. Luật này có nhiều khiếm khuyết đã được công luận chỉ ra. Khung pháp luật cho quản lý nhà đất thuộc công sản thiếu hiệu quả, thất thoát quá nhiều là một trọng điểm. Vậy sửa Luật Đất đai cần đặc biệt quan tâm tới vấn đề đặt ra trong bài báo này. Để tránh thất thoát công sản, cách duy nhất là nhìn thẳng vào sự thật, chỉ rõ ra khoảng trống pháp luật mà ngăn chặn.

Chúng ta cần bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, nhưng cũng không được lợi dụng sở hữu toàn dân để làm mờ đi quyền tài sản gắn với quyền sử dụng đất.

GS-TSKH Đặng Hùng Võ