Cứu ngân sách bằng phát hành trái phiếu quốc tế: Nên hay không nên?

Nếu không thể cân bằng ngân sách thì thậm chí những kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cả ngắn hạn lẫn dài hạn có thể sẽ bị ảnh hưởng lớn. Tuy tầm quan trọng của vấn đề cứu ngân sách lớn như vậy, nhưng hiện tại Việt Nam lại không có nhiều giải pháp trong tay để xử lý tình hình. Và một lần nữa vấn đề phát hành trái phiếu quốc tế (TPQT) lại được đặt ra. Nhưng vấn đề là liệu chúng ta có nên sử dụng đến con dao hai lưỡi này hay không?

Theo thống kê của Bộ Tài chính thì một trong những sức ép lớn nhất đối với ngân sách hiện nay là áp lực trả nợ đang trở nên ngày càng lớn, cụ thể tổng chi ngân sách cho vấn đề này trong năm 2016 có thể lên đến 26%. Trong đó, theo báo cáo của Chính phủ, thì trong giai đoạn 2015-2016, khối lượng trái phiếu chính phủ (TPCP) đến hạn lên tới 363.166 tỷ đồng. Sức ép thanh toán đang đè nặng lên ngân sách đến mức buộc Chính phủ đang phải tiếp tục tiến hành các đợt phát hành TPCP mới để thực hiện việc đảo nợ. Tuy nhiên, việc này đang có xu hướng ngày càng trở nên khó khăn hơn. Gần đây nhất, trong phiên đấu thầu ngày 30.3 vừa qua, tỷ lệ trúng thầu đối với trái phiếu kỳ hạn 5 năm chỉ đạt 40% (2.000 tỉ đồng trên 5.000 tỉ đồng gọi thầu), và giảm gần một nửa so với tháng trước. Một phần nguyên nhân đến từ việc người dân hầu hết vẫn cho rằng tỷ giá VND/USD sẽ còn tiếp tục tăng do đồng USD đang có xu hướng tăng giá còn VND được kỳ vọng sẽ tăng mức lạm phát trong năm nay, nên đa phần người dân vẫn giữ lại USD.

Trong tình hình đó thì việc cân nhắc phát hành TPQT có thể là một giải pháp. Theo kế hoạch từ đầu tháng 11.2015 Việt Nam đã chuẩn bị cho một đợt phát hành TPQT trị giá tối đa khoảng 3 tỉ USD. So với việc phát hành trái phiếu trong nước bằng tiền đồng, thì phát hành TPQT bằng USD có một số lợi thế lớn hơn. Thứ nhất là tỷ lệ thành công sẽ rất cao, do hiện tại TPQT của Việt Nam lưu hành trên thị trường quốc tế vẫn còn khá ít, và vẫn được giới đầu tư quốc tế quan tâm ở mức độ cao, điển hình là trong lần phát hành vào năm 2013 Việt Nam chỉ bán ra 1 tỉ USD trong khi mức đặt mua của giới đầu tư quốc tế lên đến 10,6 tỉ USD. Thứ đến là mức lãi suất khá khả thi, thậm chí còn thấp hơn so với trái phiếu phát hành bằng tiền đồng trong nước, chỉ khoảng 5% so với mức trên 7% của trái phiếu trong nước có kỳ hạn 5 năm. Ngoài ra, trái phiếu quốc tế cũng có kỳ hạn lớn hơn, từ 10-30 năm, nên áp lực trả nợ trong ngắn hạn sẽ thấp hơn so với trái phiếu phát hành trong nước bằng tiền đồng.

Việc phát hành thành công 3 tỉ USD trái phiếu quốc tế vì thế có tỷ lệ thành công là khá cao, và trong bối cảnh áp lực đảo nợ lên ngân sách đang quá lớn hiện nay thì khoản 3 tỉ USD thu về (tương đương 66.000 tỉ đồng) có thể là một giải pháp có tầm quan trọng rất lớn đối với ngân sách và nền kinh tế. Tuy nhiên, giải pháp này tích cực đến đâu còn phải phụ thuộc vào khả năng sử dụng của Việt Nam, vì phát hành trái phiếu quốc tế không khác gì một con dao hai lưỡi.

Trên thực tế, có không ít những rủi ro lớn đi kèm trong việc phát hành trái phiếu quốc tế bằng USD. Thứ nhất, nó có thể tăng tổng nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam về lâu dài. Đúng là việc phát hành trái phiếu quốc tế chỉ để đảo nợ và không làm tăng tổng nợ, nhưng về lâu dài sẽ làm tăng nghĩa vụ trả nợ, vì hầu hết các trái phiếu quốc tế có kỳ hạn khá dài (từ 10-30 năm) và dù lãi suất thấp hơn so với trái phiếu trong nước (5% so với trên 7%) thì kỳ hạn dài hơn cũng đồng nghĩa với việc tổng lãi Việt Nam sẽ phải trả sẽ nhiều hơn. Ngoài ra yếu tố thay đổi tỷ giá của đồng USD cũng có thể khiến gánh nặng trả nợ của Việt Nam lớn hơn, vì giai đoạn đồng USD giá rẻ từ năm 2008 đã chấm dứt vào tháng 12.2015 sau khi cục dự trữ liên bang Mỹ (Fed) tăng lãi suất đồng bạc xanh lần đầu tiên sau 7 năm, và hầu hết các chuyên gia đều nhận định Fed sẽ còn tăng lãi suất thêm vài lần nữa trong năm nay và các năm sau nữa. Điều này có thể khiến gánh nặng nợ nần trên vai Việt Nam tăng lên, do trái phiếu quốc tế mà Việt Nam phát hành được bán ra bằng đồng USD. Đây là mối nguy hiểm mà Việt Nam không mắc phải nếu phát hành trái phiếu trong nước bằng nội tệ vì lạm phát sẽ luôn khiến món nợ thực chất giảm đi nhiều lần. Còn phát hành trái phiếu quốc tế bằng đồng USD thì không.

Vấn đề đáng ngại thứ hai khi phát hành trái phiếu quốc tế bằng đồng USD, là làm tăng nợ nước ngoài của quốc gia, và điều này thì còn đáng lo ngại hơn nhiều so với tổng nợ công quốc gia dù sắp kịch trần. Tính đến thời điểm hiện tại, tổng nợ công quốc gia đã ở mức trên 62% GDP và đã sắp kịch trần mức cho phép là 65% GDP, trong khi nợ nước ngoài của Việt Nam mới ở mức 41,5% vào cuối năm 2015 trong khi mức giới hạn cho phép là 50% GDP. Tuy dư địa cho nợ nước ngoài còn an toàn hơn nhiều so với tổng nợ công quốc gia, nhưng trên thực tế mối nguy hiểm từ nợ nước ngoài lại lớn hơn rất nhiều. Vì với nợ nước ngoài, chúng ta không thể đảo nợ cũng như không thể dùng lạm phát để hóa giải như với nợ trong nước.

Trên thế giới hiện nay các quốc gia bị cảnh báo nguy cơ vỡ nợ lớn nhất là các quốc gia có tổng nợ nước ngoài lớn nhất, chứ không phải các nước có tổng nợ quốc gia lớn nhất. Điển hình là Nhật Bản, tính đến hết năm 2014 tổng nợ công của nước này lên tới 227% GDP nhưng chỉ có 7% là nợ nước ngoài còn 93% là nợ trong nước. Trong khi đó tại Iceland tổng nợ công chỉ là 70% GDP nhưng nợ nước ngoài thì lại gấp 7 lần GDP. Và thực tế là Iceland đã vỡ nợ, trong khi Nhật Bản hiện vẫn đang là nước có mức độ an toàn về nợ rất cao. Lý do duy nhất mà các tổ chức tài chính quốc tế cho rằng khả năng vỡ nợ của Việt Nam là khá thấp dù nợ công đã sắp kịch trần là vì phần lớn các khoản nợ của Việt Nam là nợ trong nước. Điều này có nghĩa là, nguy cơ vỡ nợ của Việt Nam đang tăng lên đáng kể sau khi chúng ta phát hành các đợt trái phiếu quốc tế bằng đồng USD như thế này.

Vì thế, nếu phát hành trái phiếu quốc tế bằng đồng USD thay vì phát hành trái phiếu trong nước bằng tiền đồng, Việt Nam trên thực tế chỉ đổi mối lo này bằng một mối lo khác thậm chí nguy hiểm hơn về lâu dài. Phát hành trái phiếu quốc tế bằng đồng USD, tổng nợ công quốc gia có thể không tăng thêm và sẽ ít khả năng bị kịch trần hơn, các báo cáo sẽ đẹp hơn; tuy nhiên về thực chất lại đang khiến nguy cơ mất an toàn nợ công tăng cao hơn. Còn nếu tiếp tục phát hành trái phiếu trong nước bằng tiền đồng, đúng là Việt Nam có thể sẽ vượt trần nợ công (do phải tăng lãi suất mời thầu), nhưng chung quy sẽ an toàn hơn về lâu dài đối với nguy cơ vỡ nợ, vì phần lớn nợ công vẫn đến từ trong nước trong khi nợ nước ngoài vẫn bị kiểm soát chặt chẽ và không thay đổi.

Về lý thuyết, Việt Nam vẫn hoàn toàn có thể thực hiện đợt phát hành trái phiếu quốc tế bằng đồng USD trị giá 3 tỉ USD lần này. Nhưng nó phải đi kèm với một cam kết trong đó Việt Nam phải tăng hiệu quả sử dụng khoản tiền này lên mức cao nhất có thể. Vì rủi ro và những hệ quả đi kèm với khoản tiền 3 tỉ USD trái phiếu quốc tế này lớn hơn rất nhiều so với tiền huy động trong nước, nên nếu muốn vay và sử dụng, thì điều kiện bắt buộc là phải có hiệu quả sử dụng thật cao để bù lại. Còn nếu như không tự tin làm được điều đó, thì tốt nhất là không nên tiến hành, và hãy dừng lại trước khi quá muộn.